Mengenal Belanja Perpajakan dari Dua Sisi Jangka Waktu

Oleh: Apri Prayoga Arrfah, Pegawai Direktorat Jenderal Pajak  

Dalam dunia ekonomi dan keuangan, pajak tak ubahnya bak primadona yang menarik dibahas di mana-mana. Mulai dari sudut-sudut ruang redaksi media hingga ruang rapat Istana Negara. Kata kunci ‘target’, ‘realisasi’, hingga ‘shortfall’ pun menjadi hal biasa yang menghiasi judul-judul berita. Tak mengherankan memang, mengingat pajak adalah tulang punggung negara. Salah satu senjata yang digunakan pemerintah untuk menyejahterakan rakyatnya.

Jika berbicara tentang pajak, tentu yang selalu terlintas di pikiran kebanyakan orang adalah pajak sebagai sumber penerimaan negara, karena memang itulah fungsi utama pajak menurut para ahli. Namun, pernahkah Anda mendengar tentang Belanja Perpajakan atau tax expenditure? Jika belum, apa yang terlintas di pikiran Anda ketika mendengar istilah tersebut?

Sebelum memahami definisi dari belanja perpajakan, ada suatu konsep sederhana yang perlu Anda ketahui terlebih dahulu. Bahwa demi menciptakan perekonomian yang stabil, pemerintah menerapkan kebijakan fiskal dengan mengatur instrumen pendapatan dan belanja. Kebijakan belanja sendiri dapat dilakukan dalam bentuk belanja langsung (cash transfer) maupun belanja tidak langsung (non-cash transfer).

Salah satu bentuk belanja tidak langsung (non-cash transfer) yang dapat dilakukan pemerintah adalah melalui pengurangan kewajiban perpajakan yang timbul karena adanya perlakuan yang berbeda dengan ketentuan umum perpajakan. Artinya, pemerintah dapat menetapkan kebijakan perpajakan yang berbeda-beda untuk subjek, objek, dan wilayah tertentu, yang selanjutnya dapat memengaruhi penerimaan perpajakan, baik secara langsung maupun tidak langsung. Belanja dalam bentuk bantuan melalui perlakuan perpajakan yang berbeda ini lah yang disebut dengan belanja perpajakan (tax expenditure).

IMF mendefinisikan tax expenditure sebagai berikut: “Tax expenditures are concessions, reliefs, rebates, or exemptions from a ‘normal’ tax structure that reduce government revenue collections”. Sementara itu, menurut The Australian Government the Treasury, “A tax expenditure arises where the tax treatment of an activity or class of taxpayer differs from the standard tax treatment that applies to similar taxpayers or types of activity.” Lebih lanjut, tax expenditure tersebut biasanya melibatkan pembebasan pajak (tax exemptions), pengurangan atau penyeimbangan (deductions or offsets), tarif pajak konsesi (concessional tax rates), dan penangguhan kewajiban pajak (deferrals of tax liability).

Sedangkan, menurut Badan Kebijakan Fiskal, belanja perpajakan dapat dipahami sebagai penerimaan perpajakan yang hilang atau berkurang sebagai akibat dari adanya ketentuan khusus yang berbeda atau deviasi dari sistem pemajakan secara umum (benchmark tax system) kepada subjek dan objek pajak dengan persyaratan tertentu.

Besaran Belanja Perpajakan Pemerintah

Jika kita mencari informasi angka belanja perpajakan sebelum tahun 2018, mungkin akan sulit menemukan data yang valid dikarenakan pada saat itu belum tersedia sumber informasi yang mendukung. Beruntung, mulai tahun 2018 lalu pemerintah melalui BKF atas sinergi bersama Ditjen Pajak dan Ditjen Bea Cukai menerbitkan Laporan Belanja Perpajakan 2016-2017. Laporan Belanja Perpajakan tersebut disusun sebagai bagian dari akuntabilitas dan transparansi terhadap kebijakan fiskal di bidang perpajakan, sehingga stakeholders dan masyarakat luas dapat memperoleh informasi yang komprehensif.

Upaya perwujudan akuntabilitas dan transparansi tersebut tentu tak lepas dari misi pemerintah mewujudkan good governance. Di samping itu, laporan tersebut juga disusun dalam rangka menjawab rekomendasi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas transparansi fiskal Pemerintah Pusat yang menyebutkan bahwa Pemerintah belum melaporkan estimasi kehilangan pendapatan dari seluruh fasilitas pajak yang diberikan. Tersedianya Laporan Belanja Perpajakan secara komprehensif menjadi salah satu kriteria transparansi fiskal sebagaimana praktik-praktik yang berlaku di dunia, yang antara lain tertuang dalam The IMF’s Fiscal Transparency Code (FTC) 2014.

Di dalam Laporan Belanja Perpajakan, informasi yang disajikan mencakup jenis pajak yang dikelola oleh Pemerintah Pusat, yaitu Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan Barang Mewah (PPN dan PPnBM), Pajak Penghasilan (PPh), serta Bea Masuk dan Cukai.

Selanjutnya, metode yang digunakan untuk mengestimasi besaran belanja perpajakan dalam laporan tersebut adalah Revenue Forgone Method, yaitu dengan menghitung selisih antara potensi penerimaan pajak yang diperoleh tanpa adanya belanja perpajakan dengan penerimaan pajak akibat adanya ketentuan belanja perpajakan. Lalu bagaimana hasil estimasi perhitungannya?

Pada tahun 2017, besaran belanja perpajakan mencapai angka Rp154,7 triliun, atau sekitar 1,14% dari PDB. Jumlah ini meningkat sekitar 7,7% dari tahun 2016 yaitu sebesar Rp143,6 triliun (1,16% dari PDB). Walaupun secara nominal naik, akan tetapi besaran estimasi belanja perpajakan terhadap PDB untuk tahun 2017 menurun.

Selanjutnya, berdasarkan jenis pajak, belanja perpajakan terbesar adalah dari fasilitas PPN dan PPnBM yang mencapai lebih dari 80% dari total estimasi belanja perpajakan, baik di tahun 2016 maupun 2017. Pada tahun 2017, belanja perpajakan dari fasilitas PPN dan PPnBM mencapai Rp 125,33 triliun. Sedangkan PPh hanya berkisar Rp 20,18 triliun serta Bea Masuk dan Cukai hanya sebesar Rp9,15 triliun. Besarnya angka belanja perpajakan pada PPN menunjukkan bahwa fasilitas perpajakan lebih diarahkan untuk meningkatkan daya beli masyarakat dan sektor produktif.

Kemudian jika dilihat dari seluruh sektor yang diidentifikasi, sektor jasa keuangan adalah sektor yang paling banyak menerima fasilitas perpajakan dengan kontribusi 11,40%, disusul sektor pertanian dan perikanan (9,21%), serta sektor jasa transportasi (8,31%). Besarnya fasilitas perpajakan yang diterima sektor jasa keuangan tak terlepas dari sifatnya karena termasuk dalam jenis jasa yang dikecualikan sebagai jasa kena pajak, atau non-JKP. Demikian juga untuk sektor pertanian dan perikanan, dimana sebagian besar barang yang dihasilkan dari sektor tersebut merupakan barang yang dikecualikan dari barang kena pajak, atau non-BKP.

Berikutnya, dinilai dari subyek penerima. Belanja perpajakan paling banyak diterima oleh subyek pajak rumah tangga yaitu 38,46%, disusul UMKM (26,90%), badan usaha (25,99%), serta badan usaha dan rumah tangga (8,01%). Besarnya fasilitas yang diterima subyek rumah tangga ini sejalan dengan fakta bahwa estimasi belanja perpajakan terbesar yang dapat dihitung adalah untuk jenis pajak PPN, di mana tax benchmark-nya adalah pengenaan pajak atas konsumsi akhir, tidak termasuk yang dilakukan oleh pemerintah dan kegiatan ekonomi yang masih bersifat intermediary process yang umumnya dilakukan oleh badan usaha.

Urgensi Belanja Perpajakan

Jika ditinjau dari perspektif yang sempit, keberadaan tax expenditure dalam jangka pendek tentu mengakibatkan potential loss atas penerimaan pajak. Bahkan, angkanya tak main-main. Pada tahun 2017 saja Pemerintah harus ‘mengikhlaskan’ pajak sebesar Rp154,7 triliun tak dapat ditarik. Jumlah tersebut hampir setara dengan anggaran subsidi energi APBN 2019 (Rp160,0 triliun). Bahkan, lebih besar dari anggaran pendidikan dalam APBN 2019 (Rp141,9 triliun).

Namun, tak adil rasanya jika menilai suatu policy hanya dari satu sisi. Sebab jika ditinjau dari perspektif yang luas, pengimplementasian belanja perpajakan memiliki beberapa alasan dan dasar yang logis bagi sektor perpajakan secara khusus dan perekonomian makro secara umum.

Alasan pertama adalah bahwa pajak tidak bisa menjadi satu-satunya instrumen yang dapat digunakan pemerintah dalam mewujudkan kesejahteraan rakyatnya. Pemerintah menyadari bahwa dana yang dikumpulkan dari pajak tidak cukup mampu menyediakan seluruh layanan sosial yang dibutuhkan dan mengatasi seluruh persoalan masyarakat. Maka, pemerintah membuka diri terhadap keterlibatan pihak lain yang bisa membantu mengatasi masalah dalam masyarakat, dengan memberikan fasilitas di bidang perpajakan yang berbeda dari ketentuan yang berlaku umum. Sebagai contoh, kebijakan PPN tidak terutang untuk Jasa Pelayanan Kesehatan Medis, bertujuan untuk memberikan akses pelayanan kesehatan yang terjangkau kepada masyarakat.

Kedua, belanja perpajakan merupakan salah satu upaya pemerintah untuk mendorong peningkatan investasi. Dengan meningkatnya aktivitas investasi, akan tercipta dampak pengganda (multiplier effect) berupa potensi penerimaan pajak lanjutan. Misalnya saja kebijakan tax holiday yang diberikan kepada suatu industri pionir. Meski PPh badan atas industri tersebut harus ‘diikhlaskan’ hingga 100%, namun atas kegiatan usaha yang berlangsung, ada PPh dari karyawan yang harus dibayarkan, ada pula PPN dari penjualan barang atau jasa yang akan masuk ke kas negara, dan lain sebagainya.

Kedua alasan tersebut tentu sangat relevan dengan tujuan penerapan belanja perpajakan, yang oleh BKF dibagi ke dalam empat kategori utama, yaitu meningkatan kesejahteraan umum, melindungi UMKM, mendukung dunia bisnis, dan mendorong investasi.

Pada akhirnya, tak dapat dipungkiri bahwa keberadaan belanja perpajakan dalam jangka pendek menyebabkan kerugian negara dengan angka yang cukup fantastis. Atas dasar fakta bahwa ratusan triliun rupiah potensi penerimaan pajak tidak terpungut, yang direncanakan melalui kebijakan sedemikian rupa, dengan pro kontra yang menyertai perjalanannya. Namun, sejatinya kebijakan fiskal bukan sekedar bagaimana pemerintah mampu memungut pajak sebesar-besarnya, tetapi juga memastikan perekonomian nasional bekerja dengan optimal sehingga mampu mendorong peningkatan kesejahteraan rakyat yang sebesar-besarnya. (*)

*) Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi penulis bekerja.

Referensi
•    Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan RI. 2018. Laporan Belanja Perpajakan 2016-2017, diakses dari http://www.fiskal.kemenkeu.go.id/publikasi/TER/ter2016-2017.pdf
•    The Australian Government the Treasury. 2018. Tax Expenditure Statement 2017, diakses dari https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/01/2017-TES.pdf
•    Public Financial Management IMF. The Fiscal Transparency Code, diakses dari  https://blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf