Menggagas Retribusi Daerah Sebagai Objek PPN

Oleh: Tedy Iswahyudi, pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Secara umum retribusi diartikan sebagai pungutan yang dilakukan daerah karena adanya fasilitas atau pelayanan jasa yang nyata yang diberikan oleh pemerintah daerah (Mamesah, 1995). Sementara menurut Suparmoko (2000), retribusi secara konsepsional adalah suatu pembayaran dari rakyat kepada pemerintah di mana kita dapat melihat adanya hubungan balas jasa yang langsung diterima dengan adanya pembayaran retribusi tersebut. Sedangkan menurut ahli yang lain: “user charges is prices charged by government for specific services or privilege and used to pay for all of part the cost of providing those service, which one function is to make consumers face the true costs of consumption decisions and creating an incentive for efficient choice,” (Fisher, 1996).

Dari pengertian tentang retribusi, atau dalam istilah Bahasa Inggris disebut charges, yang dikemukakan oleh para ahli di atas dapat disimpulkan bahwa retribusi atau charges terjadi dari suatu transaksi berupa biaya yang dibayarkan kepada pemerintah oleh masyarakat karena telah mengonsumsi barang atau jasa yang disediakan pemerintah.

Berdasarkan penetapan dalam Undang-undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, objek retribusi daerah terdiri dari tiga macam, yaitu: a) Jasa Umum; b) Jasa Usaha; dan c) Perizinan Tertentu. Objek retribusi jasa umum adalah pelayanan yang disediakan atau diberikan Pemerintah Daerah untuk tujuan kepentingan dan kemanfaatan umum serta dapat dinikmati oleh orang pribadi atau badan.

Objek retribusi jasa usaha adalah pelayanan yang disediakan oleh Pemerintah Daerah dengan menganut prinsip komersial yang meliputi: pelayanan dengan menggunakan/memanfaatkan kekayaan daerah yang belum dimanfaatkan secara optimal  dan/atau pelayanan oleh Pemerintah Daerah sepanjang belum disediakan secara memadai oleh pihak swasta. Sedangkan objek retribusi perizinan tertentu adalah pelayanan perizinan tertentu oleh Pemerintah Daerah kepada orang pribadi atau badan yang dimaksudkan untuk pengaturan dan pengawasan atas kegiatan pemanfaatan ruang, penggunaan sumber daya alam, barang, prasarana, sarana, atau fasilitas tertentu guna melindungi kepentingan umum dan menjaga kelestarian lingkungan.

Tulisan ini secara khusus akan menyoroti retribusi untuk objek berupa jasa usaha, dimana undang-undang secara jelas menyebutkan bahwa retribusi jenis ini bersifat komersial. Penetapan tarifnya pun didasarkan pada prinsip dan sasaran untuk memperoleh keuntungan yang layak. Maksud dari keuntungan yang layak di sini adalah keuntungan yang diperoleh apabila pelayanan jasa usaha tersebut dilakukan secara efisien dan berorientasi pada harga pasar. Artinya, retribusi daerah jenis ini dimaksudkan oleh pemerintah sebagai sarana usaha atau bisnis yang harus memberikan keuntungan yang layak sebagaimana yang lazim terjadi di pasar.

Lantas bagaimana cara pemerintah masuk ke sektor bisnis, secara langsung sebagai institusi pemerintah atau melalui suatu badan usaha? Hal ini bukanlah hal yang relevan dijawab, sebab pungutan retribusi tetap bisa dilakukan oleh keduanya. Jika secara bisnis pemerintah sudah terjun ke pasar, maka yang berlaku adalah hukum ekonomi pasar. Artinya, adanya usaha pemerintah itu tidak boleh menyebabkan distorsi pasar atau menimbulkan persaingan tidak sehat dengan sektor swasta yang melakukan bisnis serupa.

Sudah lama berlaku di Indonesia, ketika terjadi penyerahan barang atau jasa, baik secara komersial maupun tidak, di sana akan ada pengenaan Pajak Pertambahan Nilai (PPN). PPN tidak membedakan siapa subjek pajaknya (pengusaha kena pajak/PKP), apakah merupakan badan usaha, orang pribadi, atau bahkan instansi pemerintah sekalipun, semuanya wajib tunduk pada ketentuan undang-undang PPN. Jika secara substansi bisnis sebuah lembaga/ instansi pemerintah menyerahkan barang atau jasa, sepanjang tidak dikecualikan oleh undang-undang, maka kewajiban PPN akan melekat pada transaksi penyerahan itu.

Untuk sektor pemerintahan, Undang-undang PPN hanya mengecualikan jasa yang disediakan oleh pemerintah dalam rangka menjalankan pemerintahan secara umum sebagai bukan jasa kena pajak (non JKP). Ini artinya, baik penyerahan barang atau jasa selain untuk tujuan menjalankan pemerintahan secara umum, otomatis menjadi objek pengenaan PPN.

Seperti diketahui, Undang-undang PPN menerapkan prinsip negative list dalam penentuan barang atau jasa yang penyerahannya terutang PPN. Sehingga jika yang dimaksud Undang-undang PPN dengan jasa penyelenggaraan pemerintahan secara umum adalah sama dengan jasa pemerintah yang menjadi objek retribusi jasa umum dan retribusi perizinan, maka jelas sudah bahwa objek retribusi jasa usaha merupakan jasa pemerintah yang tidak dikecualikan dari pengenaan PPN.

 Mengingat retribusi bukanlah pajak, tetapi merupakan harga yang harus dibayar oleh masyarakat (meskipun ditetapkan dengan tarif resmi), maka kedudukan retribusi ini sama halnya dengan imbalan jasa untuk transaksi pasar pada umumnya. Sudah barang tentu, jika imbalan jasa pada umumnya dijadikan sebagai dasar pengenaan (tax base) PPN, maka retribusi jenis jasa usaha ini mestinya juga dapat diperlakukan sebagai tax base PPN.

Terkait resistensi karena akan timbul pengenaan pajak/pungutan berganda, maka secara konsep dapat dijawab dengan membandingkannya dengan Pajak Rokok yang dipungut atas tax base Cukai Rokok. Keduanya sama-sama merupakan pungutan negara atas objek berupa konsumsi rokok. Disamping itu secara konsep terdapat pungutan negara yang disebut ‘piggybag’ atau ‘opsen’ yang kedua-duanya mengenakan tarif pajak lebih dari sekali terhadap objek pajak yang sama. Jadi sebenarnya sah-sah saja bagi pemerintah menerapkan pungutan berganda dengan alasan tertentu dan ini dibenarkan oleh teori secara universal.

Justifikasi lain datang dari Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 231/PMK.03/2019 tentang Tata Cara Pendaftaran dan Penghapusan NPWP, Pengukuhan dan Pencabutan Pengukuhan PKP, serta Pemotongan dan/atau Pemungutan, Penyetoran, dan Pelaporan Pajak bagi Instansi Pemerintah. Pada intinya, PMK ini bertujuan menertibkan kembali nomor NPWP dan pengukuhan PKP bagi instansi pemerintah yang sudah berjalan selama ini.

Dalam PMK tersebut diatur ketentuan baru mengenai  PKP Instansi Pemerintah. Instansi pemerintah yang dikukuhkan sebagai PKP wajib melaksanakan kewajiban PPN seperti halnya badan usaha swasta umumnya. Konsekuensinya, instansi pemerintah ini harus menerapkan mekanisme pengkreditan pajak masukan terhadap pajak keluaran (PK-PM).

Jika Pemerintah Pusat telah menertibkan dan ‘menghidupkan’ kembali kewajiban PPN bagi instansi pemerintah, maka instansi mana lagi yang dituju oleh kebijakan ini? Tentu jawabannya adalah instansi pemerintah (baik pusat atau daerah) yang melakukan penyerahan barang dan/atau jasa yang terutang PPN. Atas dasar argumentasi di atas, penulis berpendapat bahwa sudah semestinya retribusi daerah untuk jasa usaha yang bersifat komersial dapat dan harus dikenakan PPN. Hal ini disebabkan oleh karena pada dasarnya retribusi tersebut merupakan penyerahan barang dan/atau jasa kepada masyarakat.

Pengenaan PPN atas retribusi jenis tersebut akan mendorong timbulnya fairness dalam bisnis  dan tentu saja akan menguntungkan negara. Keberadaan PPN ini juga dapat menutup celah penyalahgunaan instansi pemerintah atau kekayaan negara di daerah dari pemanfaatan oleh pihak tertentu demi kepentingan bisnis dengan kontribusi ke negara yang tidak layak.

***