Ketika Roma Mereformasi Pajak

Oleh: Putu Bagus Indra Dermawan Kemuning, pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Pada paruh kedua tahun 2024, Pemerintah Indonesia mulai menerapkan Pembaruan Sistem Inti Administrasi Perpajakan (PSIAP) atau yang lebih dikenal dengan nama Core Tax Administration System (CTAS). Dengan kehadiran dari CTAS, diharapkan ke depannya penerimaan pajak bisa ditingkatkan dan administrasi pajak semakin mudah.

Reformasi perpajakan bukanlah hal baru dan telah dilakukan oleh banyak negara sepanjang sejarah, termasuk Kekaisaran Romawi ribuan tahun yang lalu.

Pada abad ke-3, Kekaisaran Romawi mengalami periode yang dikenal sebagai krisis abad ketiga. Perang saudara, krisis suksesi, hiperinflasi, invasi asing, pemberontakan, dan bencana alam melanda seluruh wilayah kekaisaran. Krisis ini dimulai dengan pembunuhan Kaisar Severus Alexander oleh pasukannya sendiri pada tahun 235 dan baru mulai mereda ketika Kaisar Aurelian, yang dikenal sebagai Restitutor Orbis (Pemulih Dunia), menyatukan kembali wilayah kekaisaran pada tahun 275.

Kekaisaran Romawi mulai mencapai stabilitas ketika Gaius Aurelius Valerius Diocletianus, atau yang lebih dikenal sebagai Diocletian, naik tahta pada tahun 284. Diocletian melakukan reformasi besar-besaran pada sistem pemerintahan Romawi, termasuk membagi Kekaisaran menjadi dua bagian, Romawi Timur dan Barat, dengan empat kaisar yang dikenal dengan sistem Tetrarki.

Di bidang ekonomi, Diocletian melakukan reformasi moneter dan fiskal. Di sisi moneter, Diocletian menciptakan lima jenis koin baru sedangkan reformasi fiskal dibuat melalui reformasi pajak dengan sistem baru yang dikenal dengan sistem Capitatio-Iugatio.

Sebelum berbicara mengenai sistem baru ini, ada baiknya kita mengenal sistem pajak Roma yang lebih lampau. Jauh sebelum Roma bertransfromasi menjadi kekaisaran tepatnya saat periode awal Republik Roma dan wilayah Roma masih sebatas semenanjung Italia, terdapat pajak yang disebut dengan tributum.

Tributum merupakan pajak yang dipungut secara langsung terhadap warga negara Roma yang tergolong sebagai adsidui berdasarkan proporsi kekayaannya. Adsidui meski bisa dikatakan selayaknya golongan wajib pajak di dunia modern sebenarnya merupakan golongan warga negara yang wajib mengikuti dinas militer. Proporsi kekayaan diperoleh berdasarkan sensus dengan fokus mendata kekayaan seperti kas, properti, lahan, dan barang bergerak seperti budak.

Pungutan tributum hanya muncul ketika Roma dalam kondisi perang dan sifatnya seperti pinjaman ke negara. Dikatakan mirip pinjaman karena tributum dipungut kepada warga negara yang tergolong sebagai adsidui namun tidak ikut ke medan pertempuran karena kekayaannya. Apabila jumlah rampasan perang melebihi biaya operasional perang, maka sisanya akan dikembalikan ke warga negara. Meski begitu, pada prakteknya sangat jarang rampasan perang melebihi jumlah biaya yang timbul untuk kampanye militer.

Seiring  dengan meluasnya kekuasaan Roma di luar semenanjung Italia, maka semakin banyak rampasan perang yang Roma dapat. Kemenangan Roma melawan Macedonia pada 167 SM membawa rampasan perang yang sangat berlimpah di mana saking berlimpahnya cukup untuk mendanai kampanye-kampanye berikutnya sehingga tributum tidak pernah dipungut lagi.

Tidak adanya tributum bukan berarti tidak ada lagi setoran yang masuk ke kas perbendaharaan Romawi. Daerah-daerah di luar Italia yang berhasil ditaklukan diatur dalam sistem pemerintahan yang dinamai dengan Provinsi. Provinsi-provinsi seperti Mesir, Kapadokia, Suriah, dan lain-lain ini diwajibkan untuk membayar pajak sebagai upeti kepada perbendaharaan Romawi. Pada awalnya tiap-tiap provinsi diwajibkan membayar jumlah tertentu yang telah ditetapkan dengan jangka waktu biasanya setiap lima tahun. Upeti tersebut akan disetorkan oleh penguasa lokal kepada otoritas Roma di mana mereka diberikan kebebasan dalam upaya mendapat jumlah yang diminta.

Belakangan sistem ini berubah di mana hak memajaki provinsi tidak lagi di tangan para penguasa lokal melainkan dilelang kepada para kontraktor yang bersedia membayar dengan harga tertinggi. Meski awalnya hak memajaki ini dilelang di provinsi tersebut namun setidaknya sejak paruh kedua abad kedua SM, lelang dilakukan di Roma dan ditujukan kepada kontraktor Romawi. Para kontraktor yang memenangkan lelang hak pemajakan ini disebut sebagai mancipes sedangkan bawahan dan kolaborator mereka yang memungut pajak di lapangan disebut sebagai publicani.

Ada berbagai macam pajak yang dipungut oleh publicani di provinsi-provinsi yang paling umum adalah tributum soli (pajak atas tanah) dan tributum capitis (pajak per kepala). Karena hak pemungutan pajak telah diserahkan kepada para kontraktor, apabila telah melewati nilai yang dilelang maka seluruh pajak yang didapat akan masuk ke kantong para kontraktor. Hal ini menyebabkan para mancipes dan publicani memungut pajak secara sewenang-wenang di provinsi di mana yang membatasi hanya kuasa elit lokal yang tidak ingin ada pemberontakan apabila pajak yang dipungut sudah ditahap meresahkan.

Selain pajak yang bersifat langsung seperti di atas, ada juga pembayaran-pembayaran lain yang dapat dikategorikan sebagai pajak tidak langsung. Kapal-kapal yang bersandar di pelabuhan-pelabuhan milik Roma harus membayar jasa pelabuhan, barang yang keluar masuk antar provinsi dikenakan bea, tarif tol baik untuk jalan maupun jembatan,dan pajak atas hasil lelang.

Pundi-pundi kas Roma tidak hanya dipenuhi uang pajak ataupun upeti. Roma juga mendapat penghasilan dari sumber-sumber lain yang di masa modern bisa dikategorikan sebagai Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Penjualan garam misalnya dimonopoli oleh negara, tambang dan tambak dianggap sebagai milik negara begitu juga dengan hutan oleh karena itu perusahaan yang mengelola hal-hal tersebut wajib membayar royalti ke negara. Lahan publik juga dapat disewa oleh perseorangan dan merupakan praktek yang umum bagi para pengembala pada masa itu.

Kembali ke krisis abad ketiga, sistem perpajakan yang sebelumnya telah ada tidak cukup untuk mendanai kebutuhan kekaisaran serta melawan hiperinflasi yang terjadi. Untuk meningkatkan basis penerimaan negara, pada tahun 287 Diocletian memperkenalkan sistem pajak baru bernama Capitatio-Iugatio, yang menggabungkan pajak atas tanah, penghasilan, serta pajak langsung lainnya menjadi satu sistem terpadu.

Capitatio berbasis perorangan di mana penilaian dilakukan berdasarkan status sosial dan produktivitas seseorang. Untuk iugatio basisnya merupakan tanah dengan penilaian berdasarkan kualitas dan produktivitas lahan.  Unit pengukuran yang digunakan untuk menilai tanah disebut iugum, yang merupakan jumlah lahan yang dapat diolah oleh satu keluarga petani. Ukuran iugum bervariasi tergantung pada jenis dan kualitas tanah. Misalnya, tanah pertanian, kebun anggur, atau kebun zaitun memiliki nilai iugum yang berbeda sesuai dengan produktivitas masing-masing.

Penggabungan capitatio dan iugatio menjadi satu sistem pajak terpadu berarti bahwa baik individu maupun tanah mereka dinilai dan dikenai pajak secara bersamaan. Dalam praktiknya, ini menyebabkan petani terikat pada tanah mereka karena kewajiban pajak yang tetap harus dipenuhi terlepas dari hasil panen mereka. Iugatio diukur berdasarkan produktivitas lahan yang dinilai secara berkala, sementara capitatio memastikan setiap petani memberikan kontribusi pajak sesuai dengan kapasitas mereka. Hal ini menciptakan sistem di mana petani tidak bisa dengan mudah meninggalkan tanah mereka tanpa melanggar kewajiban pajak. Karena tanah dan kontribusi pribadi mereka dicatat secara teratur melalui sensus dan survei, petani menjadi terikat pada tanah yang mereka garap.

Kehadiran Capitatio-iugatio merupakan jawaban atas beberapa permasalahan pada sistem pajak yang lama.  Sebelumnya beban pajak terdistribusi secara tidak proporsional antar provinsi dengan Italia. Italia yang tidak pernah dipajaki sejak penerapan terakhir tributum pada 167 SM akhirnya dipajaki kembali pasca penerapan capitatio-iugatio meskipun Kota Roma masih tetap dikecualikan dari pengenaan pajak.

Peran publicani yang pada prakteknya sangat korup dan menekan masyarakat dapat digantikan oleh petugas-petugas yang ditunjuk langsung oleh negara. Meski begitu, di beberapa provinsi pelosok publicani masih diperlukan.

Berbeda dengan sistem sebelumnya di mana pungutan pajak tidak bersifat menentu dan sering kali ditetapkan secara serampangan oleh publicani, kini pajak yang harus dibayar ditentukan berdasarkan penilaian berkala. Penilaian dilakukan melalui sensus dan survei yang diadakan setiap lima tahun kemudian sejak tahun 312 dilakukan setiap 15 tahun yang disebut dengan indicto. Hal ini menyebabkan penerimaan negara bisa diproyeksi sehingga memudahkan penganggaran kebutuhan tiap tahunnya. Sensus berkala dan survei tanah yang dilakukan juga secara tidak langsung meningkatkan kualitas administrasi dan birokrasi kekaisaran.

Dari berbagai reformasi yang dilakukan Diocletian, penerapan sistem capitatio-iugatio bisa dikatakan yang paling berhasil. Dari lima jenis koin yang Diocletian perkenalkan, hanya satu koin yakni koin emas solidus yang tetap digunakan penerusnya. Tetrarki yang ia usulkan juga sirna seiring dengan kemenangan Kaisar Konstantin pada pertempuran jembatan Milvia yang mengukuhkan posisinya selaku satu-satunya Kaisar Romawi yang berkuasa.

Keberhasilan sistem Capitatio-Iugatio dapat dilihat dari dampaknya yang bertahan selama berabad-abad. Ketika Roma terbelah menjadi Romawi Barat dan Timur, maka Romawi Timur atau yang kini lebih dikenal dengan Bizantium masih tetap menggunakan Capitatio-Iugatio untuk menopang ekonomi kekaisaran dengan berbagai modifikasi dan terbukti Bizantin masih bisa bertahan hingga 1 milenia kedepan .

Sementara itu, pasca jatuhnya Kekaisaran Romawi Barat ke tangan bangsa-bangsa Jerman pada tahun 476, sistem Capitatio-Iugatio membuka jalan bagi munculnya sistem serfdom di sisi barat. Pada awalnya, para petani terikat pada tanah mereka akibat konsekuensi hukum pada masa Romawi, namun kemudian mereka menjadi terikat kepada para tuan tanah. Tuan-tuan tanah ini dalam beberapa abad bertransformasi menjadi bangsawan feodal. Hubungan antara bangsawan feodal dan petani penggarap tanah menjadi ciri khas Eropa sepanjang Abad Pertengahan, dengan kastil-kastil sebagai pusat kekuasaan dan perlindungan.

Bisa kita simpulkan bahwa reformasi pajak Capitatio-Iugatio yang diperkenalkan oleh Diocletian tidak hanya berhasil menstabilkan ekonomi Kekaisaran Romawi, tetapi juga membentuk struktur sosial dan ekonomi dunia selama berabad-abad dengan membuka jalan bagi feodalisme di Eropa. Hal ini menunjukkan menunjukkan bagaimana reformasi pajak dapat memiliki dampak jangka panjang yang signifikan pada peradaban manusia.

*)Artikel ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi tempat penulis bekerja.

Konten yang terdapat pada halaman ini dapat disalin dan digunakan kembali untuk keperluan nonkomersial. Namun, kami berharap pengguna untuk mencantumkan sumber dari konten yang digunakan dengan cara menautkan kembali ke halaman asli. Semoga membantu.