Tax Expenditure dan Pemulihan Ekonomi Nasional

Oleh: Abdul Hofir, pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Kebijakan fiskal dalam masa pandemi Covid-19 diarahkan utamanya pada dua hal. Pertama, dukungan fiskal untuk upaya penanganan dan pencegahan penyebaran pandemi. Kedua, dukungan terhadap upaya pemulihan dunia usaha. Kebijakan pertama diatur melalui Peraturan Menkeu (PMK) nomor 28/PMK.03/2020 tentang Pemberian Fasilitas Pajak terhadap Barang dan Jasa yang Diperlukan dalam Rangka Penanganan Pandemi Covid-19. Beberapa jenis barang di antaranya obat-obatan, vaksin, peralatan laboratorium, pendeteksi, pelindung diri, dan peralatan pendukung lainnya; serta jasa seperti jasa konstruksi, konsultasi, teknik, dan manajemen; mendapatkan fasilitas pembebasan pajak baik PPh maupun PPN.

Ketentuan lain yang terkait adalah PMK nomor 34/PMK.04/2020 tentang Pemberian Fasilitas Kepabeanan dan/atau Cukai serta Perpajakan atas Impor Barang untuk Keperluan Penanganan Pandemi Covid-19. Melalui ketentuan ini, impor barang untuk keperluan penanganan pandemi Covid-19 diberikan fasilitas bebas bea masuk dan/atau cukai, PPN/PPnBM tidak dipungut, dan pembebasan PPh Pasal 22.

Sementara itu, untuk memberikan dukungan pemulihan ekonomi khususnya bagi dunia usaha, telah terbit PMK nomor 86/PMK.03/2020 tentang Insentif Pajak untuk Wajib Pajak Terdampak Pandemi Covid-19, menggantikan ketentuan sebelumnya yaitu Peraturan Menteri Keuangan Nomor 44/PMK.03/2020. Melalui aturan ini, pemerintah memberikan fasilitas untuk usaha yang terdampak Covid-19 berupa PPh Pasal 21 ditanggung pemerintah, PPh final terkait penghasilan UMKM ditanggung pemerintah, PPh Pasal 22 impor dibebaskan, pengurangan angsuran PPh Pasal 25, serta pengembalian pendahuluan dalam rangka restitusi bagi pengusaha berisiko rendah dengan nilai restitusi paling banyak Rp5 miliar.

Fasilitas yang berlaku hingga Desember 2020 ini diharapkan mampu mengurangi dampak pandemi Covid-19 dan di sisi lain memulihkan perekonomian. Strategi memperbesar belanja pemerintah seperti ini sudah lazim dilakukan di banyak negara dalam kondisi perekonomian yang lesu, terlebih pada masa bencana nonalam yang luar biasa seperti Covid-19 ini. Pemerintah pun untuk sementara waktu harus merelakan sebagian potensi penerimaan pajaknya berkurang atau hilang.

Secara teori, pendapatan seseorang selain untuk konsumsi juga dapat digunakan untuk investasi, tabungan, dan membayar pajak. Stimulus dari pemerintah baik stimulus pajak maupun jaring pengaman sosial mestinya akan membuat daya beli masyarakat makin meningkat. Dengan demikian, sedikit demi sedikit bisnis akan terpulihkan. Masyarakat pada waktunya akan membutuhkan barang dan jasa dalam jumlah yang terus meningkat dan seterusnya sektor produksi mulai bergerak menghasilkan barang kebutuhan masyarakat.

Pemerintah sering menggunakan sistem pajak untuk tujuan politik ekonomi tertentu, seperti mendorong tabungan, merangsang kerja, dan melindungi industri nasional. Sistem perpajakan berperan seperti belanja publik, terdapat beberapa pengecualian dalam membayar pajak. Pengecualian-pengecualian inilah yang disebut dengan tax expenditure (Syadullah, 2016).

Belanja perpajakan (tax expenditure) diartikan sebagai penerimaan perpajakan yang tidak dikumpulkan atau berkurang sebagai akibat adanya suatu ketentuan khusus yang berbeda dari ketentuan perpajakan pada umumnya atau benchmark tax system yang ditujukan kepada sebagian subjek dan objek pajak dengan syarat tertentu untuk mendukung perekonomian. Bentuk-bentuk ketentuan khusus tersebut antara lain pajak tidak terutang, pajak dibebaskan, pajak tidak dipungut, tarif pajak 0 (nol) persen, pengurangan basis pajak, pengurangan tarif pajak, kredit pajak, pajak ditanggung pemerintah, serta pengurangan Dasar Pengenaan Pajak (DPP).

Selama ini kita terlalu fokus pada realisasi penerimaan pajak dalam APBN tanpa melihat bahwa ada sisi lain yaitu belanja perpajakan yang hakikatnya merupakan penerimaan pajak yang hilang akibat kebijakan pemerintah. Belanja perpajakan penting untuk diidentifikasi dan diestimasi, karena potensi hilangnya pendapatan negara akibat suatu kebijakan khusus di bidang perpajakan tentu dapat memengaruhi kondisi keuangan negara yang selanjutnya berimbas pada kemampuan negara membiayai pembangunan. Selain itu, informasi mengenai belanja pajak dapat digunakan untuk mengevaluasi dampak atau menganalisis biaya dan manfaat dari suatu kebijakan insentif perpajakan.

Tujuan pemberian belanja perpajakan adalah pertama, menjaga produktivitas dan daya saing dunia bisnis. Kedua, meningkatkan iklim investasi sebagai upaya menarik minat investor baru baik dalam maupun luar negeri untuk melakukan penanaman modal di Indonesia. Ketiga, mengembangkan UMKM, dan keempat meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang tercermin antara lain dalam bentuk pengecualian barang dan jasa kena pajak seperti bahan kebutuhan pokok, jasa angkutan umum, serta jasa pendidikan dan kesehatan, yang bertujuan untuk menjaga daya beli masyarakat.

Belanja perpajakan tahun 2018 diestimasikan mencapai Rp221,1 triliun, atau 1,49 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB). Jumlah ini meningkat sebesar 12,35 persen dari tahun-tahun sebelumnya dengan besaran nilai belanja perpajakan untuk tahun 2017 dan 2016 masing-masing adalah Rp196,8 triliun, atau sekitar 1,45 persen dari PDB untuk tahun 2017, dan Rp192,6 triliun, atau sekitar 1,55 persen dari PDB untuk tahun 2016 (Laporan Belanja Perpajakan 2018, Kemenkeu RI).

Berdasarkan jenis pajak, belanja perpajakan yang terbesar adalah PPN dan PPnBM yang mencapai lebih dari 60 persen dari total estimasi. Jumlah tersebut berasal dari pengecualian atas kewajiban pengusaha kecil untuk menjadi Pengusaha Kena Pajak (syarat menjadi pemungut PPN) serta pengecualian pengenaan PPN atas bahan kebutuhan pokok dan beberapa jenis jasa seperti jasa pendidikan, jasa kesehatan, jasa sosial keagamaan, dan jasa keuangan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4A UU PPN 1984.

Sementara berdasarkan sektor penerima, sektor yang paling banyak menerima fasilitas perpajakan adalah sektor manufaktur dengan nilai belanja perpajakan sebesar Rp39,2 triliun. Hal ini sejalan dengan tujuan pemerintah mendorong peningkatan kontribusi sektor tersebut dalam perekonomian. Nilai estimasi belanja perpajakan terbesar berikutnya adalah di sektor jasa keuangan sebesar Rp30,8 triliun, jasa transportasi sebesar Rp24,3 triliun, perdagangan sebesar Rp24,3 triliun, serta sektor pertanian dan perikanan sebesar Rp22,6 triliun. Dunia usaha dari kalangan UMKM menikmati fasilitas perpajakan sebesar Rp62,7 triliun sedangkan  non-UMKM sebesar Rp57,5 triliun. Sementara itu, rumah tangga menikmati fasilitas perpajakan sebesar Rp100,9 triliun.

Berdasarkan fungsi belanja pemerintah, 59,5 persen dari estimasi belanja perpajakan tahun 2018 merupakan belanja fungsi ekonomi. Perhatian berikutnya adalah terhadap fungsi pelayanan umum dan fungsi perlindungan sosial dengan porsi 14,1 persen dan 10,2 persen. Di dalam fungsi pelayanan umum, nilai belanja perpajakan sebagian besar disumbang oleh fasilitas pembebasan PPN atas listrik di bawah 6600 VA dan juga PPN tidak terutang atas jasa angkutan umum. Sedangkan pada fungsi perlindungan sosial, sebagian besar disumbang oleh PPN tidak terutang atas barang kebutuhan pokok.

Pemulihan Ekonomi Nasional

Pada bagian awal tulisan dibahas bahwa stimulus pemerintah diperlukan untuk memulihkan dampak Covid-19 khususnya yang menimpa dunia usaha. Oleh karena itu, fasilitas ini harus dihitung sebagai unsur belanja pajak dalam tahun 2020. Melalui Badan Kebijakan Fiskal (BKF), Kementerian Keuangan melakukan penghitungan besarnya belanja pajak dan melaporkannya dalam laporan yang terpisah dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), tetapi ringkasan isinya disampaikan sebagai informasi tambahan pada Nota Keuangan serta Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (KEM-PPKF).

Untuk diketahui bahwa hingga saat ini, pemerintah telah menerbitkan Laporan Belanja Perpajakan (Tax Expenditure Report) sebanyak dua kali. Laporan pertama diterbitkan tahun 2018 untuk melaporkan belanja perpajakan selama tahun 2016-2017 dan laporan kedua terbit tahun 2019 untuk melaporkan belanja perpajakan tahun 2018.

Di tengah pandemi Covid-19, belanja perpajakan sangat berkaitan dengan upaya untuk memulihkan ekonomi nasional. Melalui PP nomor 23 tahun 2020, pemerintah melaksanakan program Pemulihan Ekonomi Nasional (PEN) melalui empat langkah. Pertama, Penyertaan Modal Negara (PMN) kepada BUMN dan/atau melalui BUMN yang ditunjuk dengan tujuan memperbaiki struktur permodalan dampak Covid-19 dan meningkatan kapasitas BUMN untuk melaksanakan penugasan khusus.

Kedua, penempatan dana untuk memberikan dukungan likuiditas kepada perbankan yang melakukan restrukturisasi kredit/pembiayaan dan/atau memberrkan tambahan kredit/pembiayaan modal kerja. Ketiga, investasi pemerintah dalam bentuk saham, surat utang, dan/atau investasi langsung guna memperoleh manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya. Keempat, penjaminan baik langsung oleh pemerintah maupun melalui badan usaha penjaminan seperti PT Jamkrindo dan PT Askrindo. Selain itu, pemerintah juga melakukan kebijakan belanja negara seperti pemberian subsidi bunga kepada debitur perbankan (UMKM), perusahaan pembiayaan, dan lembaga penyalur program kredit Pemerintah.

Khusus mengenai perpajakan, insentif diberikan kepada dunia usaha dengan total insentif Rp63,01 triliun yang terdiri dari PPh Pasal 21 ditanggung pemerintah Rp25,66 triliun, PPh final UMKM ditanggung pemerintah Rp2,4 triliun, pembebasan PPh Pasal 22 impor Rp14,75 triliun, pengurangan angsuran PPh Pasal 25 Rp14,4 trilun, dan pengembalian pendahuluan (restitusi) PPN Rp5,8 triliun (sumber: BKF Kemenkeu).

Kita sangat berharap bahwa program PEN dapat berjalan baik, karena sebenarnya program PEN adalah bagian dari upaya pemerintah memulihkan ekonomi masyarakat diawali dengan peningkatan daya beli terhadap barang dan jasa. Langkah ini menjadi titik tolak kebangkitan dunia usaha seiring dengan meningkatnya permintaan barang produksi. Jika ini berlanjut, tidak mustahil dunia usaha akan semakin bergairah dan pada akhirnya penerimaan pajak akan kembali memenuhi pundi-pundi ABPN.

*) Artikel ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap tempat penulis bekerja.