Memperbaiki Kinerja Tax Ratio: Sebuah Pendekatan Makro

Oleh: MHD. Ricky Karunia Lubis, Pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Tantangan perekonomian semakin berat, khususnya bagi Direktorat Jenderal Pajak (DJP). APBN 2018 mengamanatkan target penerimaan perpajakan sebesar Rp1.618,1 trilliun atau 85 persen dari target pendapatan negara, yang terdiri atas Rp1.424 trilliun dari pajak pusat dan Rp194,1 trilliun dari bea masuk, bea keluar, dan cukai. Jika fokus kita adalah penerimaan yang dihimpun oleh DJP, tentu target 2018 ini mengalami kenaikan dari target tahun sebelumnya, yaitu Rp1.283,5 trilliun atau naik 26,06 persen. Lalu muncul pertanyaan, apakah target ini realistis mengingat tahun 2017 penerimaan pajak hanya terealisasi sebesar Rp1.124,7 trilliun atau 89,67 persen dari target? Tentu pertanyaan semacam ini dapat dijawab dengan data dan outlook perekonomian secara makro.

Pajak tidak dapat berdiri sendiri. Kinerja otoritas pajak dapat diukur berdasarkan determinan-determinan perekonomian lainnya yang mempengaruhi kinerja perpajakan. Suatu kebijakan ekonomi pasti akan berpengaruh terhadap kinerja perpajakan, begitu pun sebaliknya. Salah satu contohnya adalah kenaikan Penghasilan Tidak Kena Pajak (PTKP) dari Rp36 juta menjadi Rp54 juta setahun, dimulai tahun 2016. Sebuah dilema kebijakan yang harus diambil pemerintah.

Di satu sisi, kenaikan ini bertujuan untuk mendorong konsumsi masyarakat dan memberikan keringanan bagi masyarakat dengan kategori low-middle class income. Fungsi utama dari naiknya konsumsi masyarakat ada dua, yaitu meningkatkan potensi Pajak Pertambahan Nilai (PPN) dari sisi perpajakan dan mendorong pertumbuhan ekonomi dari sisi perekonomian makro. Namun, di sisi lain, kenaikan PTKP ini menghilangkan potensi pajak konkret yang berujung pada semakin beratnya mengejar tax ratio. Lantas, apa itu tax ratio?

Ada satu ukuran kinerja perpajakan yang sampai saat ini masih digunakan di seluruh dunia, yaitu tax revenue to GDP ratio, atau sering kenal dengan istilah tax ratio. Tax ratio merupakan formula untuk mengukur kinerja perpajakan dengan membandingkan antara penerimaan perpajakan dan Pendapatan Domestik Bruto (PDB) dalam kurun waktu tertentu, umumnya satu tahun. Gambaran sederhananya seperti ini, PDB adalah nilai total keseluruhan barang dan jasa yang diproduksi dalam suatu Negara dalam kurun waktu satu tahun. Pajak hanyalah instrumen fiskal yang digunakan untuk menarik dan mengalihkan sebagian nilai tersebut menjadi penerimaan Negara yang yang diatur berdasarkan Undang-Undang.

Tax ratio sendiri dibedakan menjadi dua, yaitu dalam arti luas dan sempit. Dalam arti luas, tax ratio mencakup penerimaan perpajakan beserta penerimaan SDA dan Minerba, sedangkan dalam arti sempit, tax ratio hanya mengukur penerimaan perpajakan, baik pajak pusat maupun bea dan cukai. Di Indonesia, ukuran yang fair digunakan adalah tax ratio dalam arti sempit. Sejak tahun 2015 hingga 2017, tax ratio Indonesia hanya berkutat di angka 10 persen di mana tax ratio tahun 2017 berada di level 10,8 persen dengan total PDB nominal sebesar Rp13.588,8 trilliun dan pertumbuhan ekonomi 5,07 persen (Berita Resmi BPS nomor 16 tanggal 5 Februari 2018). Terlebih, di tahun 2018, tax ratio hanya ditarget sebesar 10,9 persen. Artinya, untuk menembus level 11 persen saja masih sulit di tengah tingginya tax ratio negara lain. Jika kebutuhan belanja sekitar 15-16 persen dari total PDB, idealnya tax ratio harus mendekati angka tersebut untuk mendorong fiscal sustainability dan menjamin defisit tetap terkendali.

Diolah dari data yang dirilis World Bank, IMF, dan OECD, negara-negara maju (developed countries) memiliki tax revenue to GDP ratio yang tinggi – meskipun tidak begitu apple to apple dibandingkan dengan Indonesia karena perbedaan komponen yang dimasukkan – seperti Amerika Serikat di level 26 persen, Inggris 30,6 persen, Jerman 37 persen, dan negara-negara Skandinavia dengan rasio di atas 40 persen. Sementara itu, di wilayah Asia Tenggara – ukuran yang lebih relevan untuk dibandingkan – tax ratio Indonesia masih lebih rendah dibandingkan Malaysia 14,4 persen, Filipina 13,67 persen, Singapura 14,29 persen, dan Kamboja 15,3 persen. Padahal, PDB Indonesia merupakan yang tertinggi di kawasan ASEAN, nomor 5 se-Asia, dan 15 se-dunia.

Bahkan, tax ratio Indonesia masih lebih rendah dibanding nilai rata-rata tax revenue to GDP ratio dunia di level 15,06 persen (World Bank: 2016). Melihat data dan fakta ini, tidak dapat dipungkiri bahwa idealnya tax ratio linier dengan kemajuan perekonomian suatu Negara. Realitas ini juga menjadi tantangan bagi pemerintah untuk menggenjot penerimaan agar tax ratio paling tidak mampu menembus level 11 persen. Lalu, di mana pokok persoalannya?

Banyak pendapat yang menyatakan bahwa tidak fair menggunakan PDB sebagai ukuran riil dari suatu perekonomian. PDB hanya mengukur nilai output di suatu Negara tanpa mempedulikan apakah faktor produksi tersebut berasal dari dalam atau luar negeri. Belum lagi, nilai foreign direct investment (FDI) yang tinggi semakin merefleksikan bahwa belum tentu PDB mencerminkan nilai sebenarnya dari pergerakan ekonomi di suatu negara. FDI di Indonesia tahun 2017 sekitar Rp650 trilliun dan menjadi negara dengan tujuan investasi asing terbesar keempat di dunia (UNCTAD, Juni 2017). Dengan kata lain, PDB hanya mengukur keberlanjutan (sustainability), bukan kemandirian (independence).

Meskipun demikian, seluruh negara di dunia menerapkan PDB sebagai suatu standar mengukur kinerja tax ratio. Artinya, berbagai komponen dalam PDB memiliki potensi pajaknya masing-masing, hanya tergantung kompleksitasnya. Untuk menyoroti pelbagai permasalahan dalam menilai kinerja perpajakan, dapat dianalisis dari beberapa determinan. Mari kita bagi ke dalam dua kuadran, yaitu secara global dan institusional.

Secara global, faktor pertama yang mempengaruhi capaian tax ratio Indonesia masih rendah ialah komponen dalam PDB. PDB dengan pendekatan sektor lapangan usaha menunjukkan bahwa Indonesia merupakan negara agraris yang besar. Apa implikasinya? Produk-produk agraris, terutama pertanian, merupakan komoditas yang non-taxable. Tahun 2017, dari data BPS, sektor usaha pertanian, peternakan, dan perikanan menyumbang 13,1 persen dari total PDB.

Angka ini tergolong tinggi dibandingkan negara lain dengan tax ratio yang tinggi seperti Amerika Serikat (0,9%), Inggris (0,6%), Jepang (1%), Singapura (0%), Malaysia (8,4%), dan Filipina (9,4%). Selain produk agrikultur, produk dari industri (manufacturing) juga dominan di mana Indonesia mencatatkan angka 40,3 persen dari PDB. Namun, produk industri juga didominasi oleh komoditas-komoditas seperti kelapa sawit dan batubara yang masih menjadi unggulan ekspor Indonesia. Komoditas semacam ini juga tidak memiliki potensi pajak yang besar. Potensi pajak yang besar harusnya bersumber dari jasa (service), terutama jasa keuangan dan konstruksi. BPS mencatat nilai PDB dari sektor jasa tahun 2017 adalah sebesar 46persen dari total PDB. Angka ini masih tergolong kecil dibanding Negara lain dengan tax ratio yang tinggi seperti Amerika Serikat (80,2%), Inggris (80,4%), Jepang (69,4%), Singapura (74%), Malaysia (54%), dan Filipina (59,8%). Dari data ini, dapat dianalisis bahwa secara tax base Indonesia masih lemah.

Faktor kedua adalah liberalisasi perdagangan yang menyebabkan aktivitas perekonomian semakin kompleks. Perdagangan terbuka (trade openness) menyebabkan potensi pajak dari impor menjadi tergerus. Belum lagi, kompleksitas dari keterbukaan ini meningkatkan potensi penggelapan pajak. Dibutuhkan suatu grand design peraturan agar setiap model transaksi dapat digali potensi perpajakannya. Faktor ketiga adalah akses yang terbatas terhadap informasi keuangan WNI di luar negeri sehingga dengan mudah mengalirkan harta atau modalnya ke negara bebas pajak (tax haven country). Namun, celah pada faktor ketiga ini telah ditutup dengan UU nomor 9 tahun 2017 tentang Akses Informasi Keuangan untuk Kepentingan Perpajakan.

Secara institusional – tentunya yang harus lebih disoroti – faktor pertama adalah regulasi dan kebijakan. Tax ratio berkaitan erat dengan kepatuhan pajak (tax compliance). Akan tetapi, tax compliance hanya dapat mengukur tingkat kepatuhan secara riil dari sisi penyampaian SPT karena lebih sulit mengukur tax compliance dari sisi pembayaran pajak. Pada tahun 2017, tingkat kepatuhan penyampaian SPT Tahunan mencapai 72,5 persen. Angka ini merupakan angka tertinggi yang pernah dicapai DJP, tentunya menjadi suatu prestasi yang patut diapresiasi.

Tax compliance berkaitan pula dengan biaya kepatuhan (compliance cost). Artinya, semakin rendah biaya kepatuhan, yaitu biaya yang ditanggung seseorang atau suatu entitas untuk melaksanakan kewajiban perpajakannya, akan semakin tinggi kepatuhan pajak. Inovasi perpajakan di bidang IT seperti e-filing, e-billing, e-registration,e-bukpot, dan sejenisnya menjadi komitmen DJP untuk meningkatkan pelayanan, yang bermuara pada naiknya tingkat kepatuhan pajak. Meskipun demikian, angka ini tidak mampu menjadi acuan untuk mengukur tax ratio karena hanya menghitung angka pelaporan, bukan pembayaran, apalagi terkait besarnya pembayaran. Untuk itu, pemeriksaan dan extra effort penggalian potensi perlu terus ditingkatkan karena kepatuhan pelaporan dan pembayaran idealnya linier.

Faktor kedua, kenaikan PTKP sejak tahun 2016 menjadi sebesar Rp54 juta setahun turut berimbas pada kinerja penerimaan. Saat ini, PTKP di Indonesia merupakan yang tertinggi kedua di Asia Tenggara setelah Vietnam, diikuti Malaysia Rp28 juta dan Thailand Rp23 juta. Kenaikan PTKP ini di satu sisi menunjukkan bahwa pemerintah berpihak pada masyarakat berpenghasilan menengah ke bawah, di samping juga untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Namun, di sisi lain, terjadi tax loss dari sektor Pajak Penghasilan sekitar Rp70 trilliun di tahun 2017. Sebuah dilema kebijakan yang harus diambil. Namun, tetap ada potensi pajak dari kebijakan ini, yaitu pajak atas konsumsi (PPN) dan investasi (PPh) yang harus mampu digali. Sebuah harapan atas pilihan yang diambil pemerintah.

Faktor ketiga adalah penguatan organisasi, regulasi, dan sumber daya manusia. DJP saat ini sedang menggencarkan reformasi perpajakan sebagaimana tertuang ke dalam KMK nomor 885 tahun 2016 tentang Pembentukan Tim Reformasi Perpajakan. Tim reformasi perpajakan ini berfokus pada lima aspek transformasi, yaitu perbaikan organisasi, proses kerja, pengelolaan data dan informasi, sumber daya manusia, dan peraturan perundang-undangan. Sejak Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menerima amanah sebagai menteri keuangan di akhir tahun 2005, suara perubahan di tubuh Kementerian Keuangan mulai bergema. Reformasi besar terlaksana berkat komitmen pemerintah dalam berbenah, terutama membersihkan praktik-praktik KKN di Kementerian Keuangan, termasuk di dalamnya Direktorat Jenderal Pajak.

Terakhir, sinergi antarlembaga menjadi faktor terakhir untuk memperkuat dan memperkaya basis data. Sinergi semacam ini dapat dilaksanakan berupa pertukaran informasi atau konfirmasi status wajib pajak. Melalui UU nomor 9 tahun 2017 tentang Akses Informasi Keuangan untuk Kepentingan Perpajakan, lembaga keuangan wajib memberikan akses terhadap data dan informasi keuangan kepada DJP. Selain itu, sinergi dengan kementerian, lembaga, pemerintah daerah, atau bahkan BUMN/BUMD sangat penting, terutama untuk meningkatkan kepatuhan pajak. Pelaksanaan Instruksi Presiden nomor 7 tahun 2015 tentang Aksi Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi Tahun 2015 dengan Konfirmasi Status Wajib Pajak (KSWP) diharapkan mampu meningkatkan kepatuhan pajak karena Wajib Pajak yang ingin memperoleh pelayanan publik dari suatu instansi harus terlebih dahulu mendapatkan status wajib pajak aktif dari DJP. Hanya saja, KSWP ini masih belum seluruhnya dilaksanakan kementerian/lembaga, baru diterapkan di beberapa kementerian dan pemerintah daerah. Rasanya sinergi seperti ini perlu diperluas hingga BUMN/BUMD dan swasta agar setiap masyarakat yang ingin memperoleh pelayanan publik harus terlebih dahulu memastikan kewajiban perpajakannya terpenuhi. Bukankah untuk membangun bangsa yang besar membutuhkan kerja sama dari seluruh elemen? Inilah salah satu bentuknya.

Tren pertumbuhan ekonomi yang semakin tahun semakin meningkat menjadi tantangan tersendiri bagi DJP untuk menggenjot penerimaan karena kenaikan PDB seyogyanya diiringi kenaikan penerimaan yang mampu dihimpun. PDB Indonesia yang besar – terbesar di Asia Tenggara, kelima di Asia, dan kelima belas di dunia – juga menjadi tantangan bagi pemerintah untuk menjaga ritme tax ratio agar stabil atau bahkan meningkat. Belum lagi, pada tahun 2030 perekonomian Indonesia diprediksi menjadi kelima terbesar di dunia (studi Pricewaterhouse Coopers). Sebuah potret yang membanggakan bagi bangsa kita yang besar ini. Bank Indonesia memproyeksikan pertumbuhan ekonomi hingga kuartal IV tahun 2018 juga meningkat, yaitu di level 5,21 persen dari yang sebelumnya di level 5,1 persen  pada kuartal IV tahun 2017.

Namun, DJP tidak mungkin bekerja sendirian. Perlu ada sinergitas secara menyeluruh yang melibatkan berbagai pihak. Pajak adalah masalah bersama. Pemerintah saat ini sedang berupaya berbenah diri agar kepercayaan masyarakat semakin tinggi. Efek tax amnesty juga diprediksi akan berpengaruh pada kinerja perpajakan karena berkaitan dengan pembenahan basis data dan menjadi garis start penegakan hukum. Dengan reformasi perpajakan yang sungguh-sungguh diikhtiarkan, rasanya selalu ada harapan bagi kinerja perpajakan kita, paling tidak mampu menembus tax ratio di level 11-12 persen di tahun 2018 atau 2019, atau bahkan 14-15 persen di 2020. Terlebih, penegakan hukum pasca tax amnesty akan menjadi instrumen untuk mendongkrak kinerja perpajakan, khususnya dalam menegakkan keadilan.(*)

*) Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi penulis bekerja.